姜启波
【法宝引证码】CLI.A.091100
【学科类别】法院
【出处】《人民司法（应用）》2015第9期
【写作时间】2015年
【中文关键字】人民法院；登记立案
【全文】
为全面推行立案登记制改革，切实保护公民、法人和其他组织依法行使诉权，实现人民法院依法、及时受理案件，最高人民法院发布了《关于人民法院登记立案若 干问题的规定》（以下简称《规定》），自2015年5月1日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《规定》的制定背景、指导思想、主要内容等，介 绍如下。
一、关于《规定》的起草背景
立案是保障当事人行使诉讼权利的第一环节，是人民法院启动诉讼程序和连接审判工 作的传送带，对保障法律实施和提高审判质效意义重大。近年来，随着经济 和社会的发展，各种新情况、新矛盾、新案件不断出现，广大人民群众希望通过诉讼渠道 实现权利救济的意识日益高涨，人民法院收案数量逐年攀升，立案工作面 临前所未有的艰巨任务和复杂局面。2012年，全国法院一审收案844.3万 件；2013年攀升至887.6万件，升幅5.13％; 2014年再升至949万件，升幅7％。以2009年“大庆会议”为 起点，人民法院大力加强立案信访窗口建设，积极探索多渠道立案，在便民、利民上狠下功 夫，立案工作取得长足发展，人民群众司法需求得到基本满足，诉讼权 利得到保障。然而，由于市场经济快速发展，深化改革全面推进，我国社会矛盾多发特征日益 明显，司法功能与供给不足问题突出，一些法院限制或者控制受理案 件，群众反映“立案难”现象在一定程度上存在，影响了当事人履行正当诉权，成为制约人民法 院审判工作发展的瓶颈之一。
党的十八届四中全会指出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案 件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”这是中央推进依法治国，回应民众需求的重大改革举措。2014年11月 初，为全面贯彻落实党的十八届四中 全会精神，依法推行立案登记制改革，最高法院成立了立案改革调研组，充分调研论证后起草了两个文件，即《关于人民法院 推行立案登记制改革的意见》（以下简 称《意见》）和《规定》，前者侧重于从宏观上规范立案登记制改革，后者立足于从操作上明确登记立案流程。调研组自成 立以来，先后在北京、山东等地召开了有 20余个高级法院、17个中基层法院参加的五个座谈会，广泛听取了地方法院法官、法学专家、律师的意见，并征求了全国人大、中央政法委、最高检、公安部、 司法部、中国法学会等单位的意见。经过反复修改和充分论证，完成了《意见》和《规定》的起草工作。4月1日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革领导 小组第十一次会议，审议通过了《意见》。4月13日，最高法院审委会1647次会议讨论通过了《规定》，决定留有半个月准备期，与《意见》一起于2015 年5月1日实施。
二、关于《规定》的指导思想
在起草过程中，经向多个部门征求意见，结合法律关于案件受理的规定，我 们对人民法院登记立案的范围达成共识，即当事人向一审法院提起的民事、行政起诉 和刑事自诉，初次提出的强制执行申请，人民法院作为赔偿义务机关和人民法院 赔偿委员会审理的国家赔偿案件申请。因强制执行和国家赔偿申请的登记立案工 作，相关司法解释已经作了详细的规定，为避免重复，没有进行具体规定，仅原则性 规定这些案件适用本规定。同时，要求人民法庭的登记立案工作按照《规定》 执行。
为确保民事、行政起诉和刑事自诉的登记立案工作顺利进行，全面体现党的十八届四中全会精神，严格遵循法律特别是近年来三大诉讼法修改的立法意图，积极适应人民法院全面实行立案登记制改革需要，在起草过程中，着重注意把握了以下几点：
一是坚持司法体制改革的正确方向。人民法院改革案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，促进社会矛盾纠纷在法治轨道解决，是司法体制改革的关键内容， 是依法治国的必然要求，是司法规律的体现，也是人民群众的热切期盼。因此，我们严格按照习近平总书记提出的“坚持司法体制改革的正确政治方向，坚持以提高 司法公信力为根本尺度，坚持符合国情和遵循司法规律相结合，坚持问题导向、勇于攻坚克难”的要求，结合人民法院“四五改革纲要”的部署，致力于发挥司法裁 判在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，着眼于从切实解决影响人民群众依法行使诉权的最直接、最现实、最突出问题人手，全面谋划立案登记制，明确 登记立案的范围、条件、流程和期限。
二是坚持严格依法公正司法的法治要求。依法立案是公正司法的开始。公正司法是人民法院永恒的价值追 求。有案不立、有诉不理，司法公正就无从谈起。同 时，严格依法是公正司法的前提和保障，登记立案工作必须严格依法进行。当事人必须依据三大诉讼法规定的起 诉、自诉条件，向人民法院表达诉求。符合条件 的，人民法院依法登记立案。《规定》作为司法解释，要准确诠释法律关于起诉与受理的规定，规范登记立案程序， 既方便当事人依法行使诉权，又实现人民法院 依法、及时受理案件，做到依法、公开、透明、高效。
三是坚持有案必立、有诉必理。为了最大限 度保障当事人诉权，最大程度发挥司法功能，最彻底解决“立案难”问题，必须坚定这样的原则，就是对符合法律规定条件的案件，人民法院必须依法受理，任何单 位和个人不得以任何借口阻挠法院受理案件。任何法院严禁在法律规定之外设定受理条件，提高立案门槛。坚决清理和废止不符合法律规定的立案“土政策”。严格 禁止以支持地方经济发展、涉及部门重大利益等为理由，对符合法定条件的起诉不予登记立案。
此外，立案登记制改革必须与其他改革举措协调推进，如全面加强诉讼服务中心建设，健全违法起诉与滥诉的制止与制裁机制，开展多元化解与民事庭前准备改革探索，法官员额制与司法保障机制改革等。
三、关于起诉、自诉提交的诉状和材料要求
1997年4月21日，最高法院以法发[1997]7号发布了《关于人民法院立案工作的暂行规定》，明确告知了起诉、自诉需要提交的材料和诉状的要求， 既方便了当事人行使诉权，也有利于人民法院开展立案工作。近年来，我国三大诉讼法及司法解释进行了较大幅度的修改，[1997]7号文件的相关内容已经无 法适应司法实践需要。故《规定》在全面梳理诉讼法及司法解释的基础上，明确了民事、行政起诉和刑事自诉诉状的书写基本要求，以及提出起诉、自诉应当提交材 料的形式要求，便于当事人一目了然行使诉权。
（一）提交诉状的要求
民事起诉状应当记明以下事项：原告的姓名、性别、 年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负 责人的姓名、职务、联系方式；被告的姓名、性别、工作 单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；诉讼请求和所根据的事实与理由；证据和证 据来源；有证人的，载明证人姓名和住所。行政起诉状参照 民事起诉状书写。
刑事自诉状应当记明以下事项：自诉人或者代为告诉人、被告人的姓名、性别、年龄、民族、文化程度、职业、工作单位、住 址、联系方式；被告人实施犯罪的 时间、地点、手段、情节和危害后果等；具体的诉讼请求；致送的人民法院和具状时间；证据的名称、来源等；有证人的，载明证 人的姓名、住所、联系方式等。
需要强调的是，在登记立案过程中，人民法院鼓励当事人在诉状中提供被告或者被告人完整信息，但应尽量方便 群众，改变以往要求必须提供被告或者被告人身份证才能立案的做法，消除人民群众反映的“立案难”。 如当事人起诉、自诉能提供姓名、性别、住所等基础信息， 但不能提供被告或者被告人身份证号以及联系方式等完整信息的，可以予以登记立案。此类情形起诉、 自诉立案后，一般只能采用邮寄送达、直接送达的方式发送诉 状副本，不宜适用留置送达、公告送达。或者说，一旦邮寄送达、直接送达到被告或者被告人的，进 入审理程序；不能送达到的，应裁定驳回起诉或者决定不予受 理。当然，如果当事人起诉、自诉能提供包括被告身份证号在内的信息，但不能提供联系方式或者联 系不上的，可以适用公告送达。
（二）提交材料的要求
当事人提出起诉、自诉的，应当提交以下材料：起诉人、自诉人是自然人的，提交身份证明复印件；起诉人、自诉人是法人或者其他组织的，提交营业执照或者 组 织机构代码证复印件、法定代表人或者主要负责人身份证明书；法人或者其他组织不能提供组织机构代码的，应当提供组织机构被注销的情况说明；委托起诉或 者代 为告诉的，应当提交授权委托书、代理人身份证明、代为告诉人身份证明等相关材料；具体明确的足以使被告或者被告人与他人相区别的姓名或者名称、住所 等信 息；起诉状原本和与被告或者被告人及其他当事人人数相符的副本；与诉请相关的证据或者证明材料。
这里需要说明两个问题：一是法人或者其 他组织，不服行政机关注销组织机构的行政行为，提起行政诉讼时不能提供组织机构代码的，应当提供组织机构被注销 的情况说明；二是对于涉外的起诉，还应当提 供驻外使领馆的证明，因此在规定提供与诉请相关证据之外，还规定了或者提供证明材料的要求。
四、关于登记立案的程序
有案不立、有诉不理、拖延立案，是人民群众反映突出的“立案难”问题，是人民法院案件受理制度应重点革除的弊端。为规范登记立案程序，切实保护当事人诉权，《规定》明确了以下要求：
一是对起诉、自诉，做到一律接收诉状，出具书面凭证并注明收到日期。但是，为防止敌对势力和别有用心之人利用立案登记制恶意炒作，作为攻击我国司法制 度 的平台，对于涉及意识形态方面等的违法起诉或者不符合法律规定条件的，不属于人民法院主管的，危害国家主权和领土完整的，危害国家安全的，破坏国家统 一和 民族团结的，破坏国家宗教政策的，不属于登记立案范围，一律不予接受诉状、不登记、不立案。同时，各级法院要切实担负起政治责任，充分发挥登记立案 的前沿 和关口作用，记录在册，及时报告，主动依靠党委领导，积极应对，坚决依法处置。可以明确，登记立案是两个司法动作或行为，登记针对诉状，立案针对 起诉。起 诉除应提供诉状外，还应提供必要证据材料等。在当场立案情形下，登记与立案一并完成。当场无法立案的，登记与立案分别进行。而登记诉状与立案的 全部过程， 又称案件受理。
二是对接受诉状后，符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。对不符合法律规定的起诉、自诉，应当予以释明。当事人坚持起诉的，人民法院应当书面裁定或者决定不予受理、不予立案，并载明理由。
三是对当场不能判定是否符合法律规定的，区别以下情形处理：（一）民事、行政起诉，应当在收到起诉状之日起7日内决定是否立案；（二）刑事自诉，应当在 收到自诉状次日起15日内决定是否立案；（三）第三人撤销之诉，应当在收到起诉状之日起30日内决定是否立案；（四）执行异议之诉，应当在收到起诉状之日 起15日内决定是否立案。同时，对在法律规定期限内仍不能决定的，经过分管院长审批后，可以先行立案。之所以要经过这种严格审批手续，目的在于防止不负责 任的先行立案。
四是对当事人提交的诉状和材料不符合要求的，要求人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正。当事人在指定期限内补正 的，人民法院决定是否立案的期 间，自收到补正材料之日起计算。当事人在指定期限内没有补正的，退回诉状并记录在册；当事人提交补正材料后无法联系的，邮寄 退回。当事人坚持起诉、自诉 的，人民法院应当裁定或者决定不予受理、不予立案。这里的“一次性告知”应 该是对法院而言，一次性全面告知当事人登记立案所需 要的材料，不能有所欠缺。但不能只是机械地理解为，只是告知当事人一次就不再告知了。如果当事人下次 材料没有补齐，还应再次告知。告知应以书面形式。为简 便操作，最高法院正在统一制定一次性书面告知书的模板，将告知项目列在上面，凡是告知过当事人的项 目，要在上面打勾，并且要当事人在回证上签收，从而防止 当事人与法院互相指责、推脱责任现象发生。
五是对当事人提起民事、行政起诉，只要符合条件，不管有没有当场交诉讼费，都应该立案。登记立案后，除了缓、减、免情况外，未交纳诉讼费的，应按撤诉处理。要改变现在一些法院在实践操作中让当事人先交费再立案的做法，不能当场交了费就给立，没交费就不给立。
六是对起诉、自诉登记立案后，立案庭应当及时将案件移送有关审判庭审理，从而加快案件流转，规范审判管理。在《规定》起草过程中，有一种意见认为，为防 止案件在立案庭滞留，应当按照最高人民法院《关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发[1997]7号），明确立案庭在登记立案后2日 内，将案件移送至审 判庭审理。但是，这一规定遭到来自审判部门法官的强烈反对。因为，司法实践中，立案庭立案到移送审判庭审理的过程中，存在着许多环 节，如诉讼费交纳、诉状 与通知书送达、诉前保全、繁简分流、诉调对接等的问题，不少法院由立案庭承担。如果《规定》统一要求立案庭登记立案后2日内移送，就会改变现在的工作格 局，大大增加审判法官的审判压力。此外，实行立案登记制改革后，立案庭与审判庭的工作衔接如何进行，需要实践探索，因此，《规定》最后只是要求立案庭在登 记立案后及时将案件移送审判庭。
五、关于登记立案监督
推行立案登记制改革，面临多种压力和阻力，有法院内部的，更有 法院外部的；有立案部门的，更有其它审判部门的；有立案法官的，还有法院领导，甚至党政领导的，必须实行严格的立案监督。5月1日修改实施的行政诉讼法第 五十一条第三款规定：“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉， 上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”《规 定》充分体现了行政诉讼法的立法意图，对立案工作中存在的不接 收诉状、接收诉状后不出具书面凭证，不一次性告知当事人补正诉状内容，以及有案不立、拖延 立案、干扰立案、既不立案又不作出裁定或者决定等违法违纪情形， 明确当事人可以向受诉人民法院或者上级人民法院投诉。人民法院应当在受理投诉之日起十五 日内，查明事实，并将情况反馈当事人。发现违法违纪行为的，依法依 纪严肃追究相关人员责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
在《规定》制定过程中，有一种意见认为，行政诉讼法第五十二条的对“人民法院 既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉”作 了明确规定，而对于受诉人民法院既不立案又不作出不予立案裁定的民事起诉、刑事自 诉，也应参照行政诉讼法，赋予当事人向上一级人民法院起诉的权利。主要 理由是：一、有利于保障当事人诉权；二、有利于监督人民法院登记立案工作；三、此类 案件毕竟数量不大，不会影响管辖秩序，造成矛盾上移；四、行政诉讼法 第五十二条的规定，就是来自于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若 干问题的解释》第32条。 因此，《规定》是司法解释，可以明确民事起诉、刑事自诉可以选择向上一级人民法院起诉。而反对作这一规定的理由是：一、民事诉讼 法、刑事诉讼法没有明确 规定；二、如果允许向上一级法院起诉，将会造成管辖秩序混乱；三、推动矛盾重心下移，实现纠纷就地解决，是中央改革确定的方向，允 许向上起诉似违背这一 要求。最后，经过最高法院审判委员会充分讨论，《规定》没有规定民事起诉、刑事自诉在受诉人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的 情形下，当事人可以 选择向上一级人民法院起诉。
六、关于强化立案服务
能否搞好诉讼服务，对于立案登记制改革十分重 要，人民法院推行立案登记制改革的出发点和落脚点，就是为当事人行使诉权提供方便。当前，全国法院正在大力推进诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368热线 “三位一体”的诉讼服务中心建设。推行立案登记制改革后，案件会增多，但服务不能打折扣，应当不断提高服务水平，满足群众多元司法需求。全国法院应当把立 案登记制改革和诉讼服务中心建设紧密结合起来，认认真真地、实实在在地提高立案工作的诉讼服务水平。
为此，《规定》提出了以下要求：一 是人民法院应当提供诉状样本，为当事人书写诉状提供示范和指引；二是当事人书写诉状有困难的，可以口头提出，由人民 法院记入笔录；三是提供网上立案、预约 立案、巡回立案等诉讼服务，为当事人行使诉权提供便利；四是强化司法公开，依托信息化建设平台，以微信、微博、短 信、电子邮件等方式，告知当事人案件流转 信息。加大法律援助、司法救助力度，让经济确有困难的当事人打得起官司。
另外，还要加大相关方面的宣传力度，提高12368服务热线等各方面的服务水平，让人民群众在立案改革中充分体会到司法的人文关怀。
七、关于推动多元化纠纷解决机制建设
司法是化解矛盾纠纷的有效手段，但不是唯一手段。党的十八届四中全会对推进多元化纠纷解决机制改革作出了重要部署。实行立案登记制改革后，法院的收案 会 大量增加，要处理好司法裁判与多元化解的关系，对于涉及人数众多、政策性强的群体性纠纷，人民法院受理后难以审判执行的纠纷等，应主要依靠党委政府统 筹协 调解决，有效维护人民群众的合法权益。因此，各级法院要在发挥审判功能的同时，全面落实刚刚闭幕的“眉山会议”精神特别是孟建柱书记的重要批示，在原有工 作的基础上，积极推动多元化纠纷解决机制建设，在全社会树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的 现代纠纷解决理念，优化法院内外资源 配置，尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式维护权益、化解纠纷，满足人民群众多元选择的需 求，为实现人民安居乐业、社会安定有序 提供有力保障。进一步加强对诉外调解工作的指导，支持商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织开展 调解工作，落实人民调解协议司法确认制 度，充分发挥行政调解、人民调解、行业调解的作用。完善仲裁与诉讼的衔接机制，引导更多纠纷通过仲裁程序解决。在 这方面，上海徐汇区、浦东新区法院，北京 朝阳区法院等已有很好的经验，应当大力推广，深化发展，不断完善机制。
八、关于惩治虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉
推 行立案登记制改革，要一手抓当场登记立案，一手抓制裁违法滥诉。近年来，虚假诉讼、恶意诉讼、违法缠诉现象频发，侵害他人权益，干扰法院秩序，削弱 司法权 威，长此以往，将不利于法治中国和平安中国建设。党的十八届四中全会指出，要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。因此，《规定》 明确对干 扰立案秩序、虚假诉讼的，根据民事诉讼法、行政诉讼法有关规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这为人民法院依法维护登记立案秩 序提供了依 据。需要指出的是，推进诉讼诚信建设，加大惩治违法力度，既需要完善法律明确标准，也需要加强调研摸清情况。考虑到“四五改革纲要”已将此项工作作为重大 司法改革课题，待取得相关成果后可以出台具体而全面的规范性文件，因此《规定》并未对依法制裁虚假诉讼、干扰立案执行等违法行为作具体详细的规定。
由于经济、文化、民族和地域等方面的差别，各地法院在推行立案登记制改革中，必然会遇到一些已知和未知的新情况、新问题。各地法院要增强调研的主动性 和 前瞻性，既要从大局着眼，科学研判立案登记制改革对人民法院整体工作产生的影响，又要从微观入手，全面评估诸如征地拆迁补偿等民事、行政案件进入诉讼 程序 后的审判执行难度；既要评估诉讼案件增量，又要评估法官承受能力，有针对性地研究解决相关问题，积极稳步协调推进司法改革，实现审判工作科学发展， 为推进 法治中国建设作出贡献。
【作者简介】
姜启波，单位为最高人民法院。
高勇交通律师团
转载：《人民司法（应用）》2015第9期
2015年9月7日
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